我国最早提出垃圾分类，但进程却为何被一再耽误？

图片来源@视觉中国

文 | 付一夫

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说起垃圾分类，不少人会第一时间想到德国和日本，这两个以"工匠精神"著称的国家，在垃圾分类方面同样成绩斐然。

然而，却鲜有人知道，我国才是最先提出"垃圾分类"概念的国家。

早在1957年7月12日，《北京日报》头版头条刊登了《垃圾要分类收集》一文，呼吁北京居民要对垃圾进行分类回收，这便是"垃圾分类"的问世。

在那个特殊的历史时期，由于全社会物资的极度匮乏，老百姓通常出于节约意识，按照相关要求把牙膏皮、橘子皮、碎玻璃、旧报纸等生活垃圾分门别类地送到国营废品站卖钱，就连烂掉的菜叶子也会捡出来喂鸡喂鸭。

这些垃圾分类的举动，不仅让整个北京城的大街小巷井然有序，还吸引了不少外国人专程前来学习。可以毫不夸张地说，在相当长的一段时间里，我国的垃圾分类理念，是处于全球领先地位的那一个。

改革开放以后，我国经济得到快速发展，物资匮乏的日子渐行渐远，垃圾分类也随之被人们淡忘了一段时日。不过，随着城市化率的进一步提高与物质生活的持续丰富与改善，越来越多的固体废弃物以前所未有的速度涌现于城市与城郊，"垃圾围城"难题日益凸显，不仅居民赖以生存的家园受到污染，城市的健康可持续发展也面临挑战。

于是，在千禧之年，垃圾分类被重新提上日程。

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2000年4月，原建设部城市建设司在北京召开了城市生活垃圾分类收集试点工作座谈会，特别强调"在当前经济快速发展、公众环境意识普遍提高的情况下，适时启动城市生活垃圾分类收集试点工作非常必要"，随后将北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门、桂林等八个城市确定为全国首批生活垃圾分类收集试点城市。各个城市也纷纷出台相应的政策文件予以配合。

例如，北京自2000年起每年分配2000万元的资金用于垃圾分类工作，并在市、区县分别安排一定比例的专项经费以保障工作的开展；同年，上海明确了生活垃圾的具体分类，包括可燃垃圾､废玻璃､有害垃圾等等；2002年，广州率先在国内组建了垃圾处理监管机构，完成多个专项法规标准的制定，并建立评价制度；杭州等其他城市也均有所动作。

虽然一些城市的工作取得了一定的进展，相应的运输设备与基础设施也在不断完善，但是从全国范围来看，我国垃圾分类的收效并不理想，很多城市甚至曾于中途数次放弃，有的城市还干脆把工作重点转向末端分类，对源头分类则不抱指望。

另外，从民众角度看，很多人对于垃圾分类的印象，都是声势浩大地在身边运动式发生，却一次又一次地无疾而终。2014年8月，人民日报主管的《民生周刊》杂志上刊登了一篇名为 《14年，北京只是多了几个垃圾桶》 的文章，用平实的文字反映出，城市垃圾分类正陷入"原地踏步"的困境中。

个中原委，值得我们深思。

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诚然，掣肘垃圾分类深入推进的因素很多， 但导致垃圾分类原地踏步的根本原因，还是在于居民未能有效参与进来。

众所周知，垃圾分类是一项系统性工程，前后涉及到多个环节。而居民的分类投放是整个过程的第一步，更是基础所在。然而，在实际操作过程中，居民不按照规定进行分类的情况却频频发生。

以北京为例，2010年有关部门曾在600个试点社区的1.3万余户居民中对垃圾分类做过一项调查，结果显示，在居民投放垃圾后，仍然需要保洁员和垃圾分类绿袖标指导员进行二次分拣，而二次分拣的垃圾规模所占比例高达75.6%。这一态势在两年后仍未得到明显改观

2012年，某民间环保组织对北京60个垃圾分类试点小区做了一番深入调研后发现，在检查的240个厨余垃圾桶中，有39%的厨余垃圾桶里的垃圾是完全混合的，而完全分开的厨余垃圾仅占1%。

事实上，北京只是冰山一角，倘若放眼全国，其他城市的进展同样不容乐观。

也正因为如此，上海市绿化和市容管理局网站上刊文，指出了生活垃圾分类中存在的四个主要问题，其中有两个与居民有关： 一是居民意识与工作推动脱节，分类习惯尚未养成；二是社区居民主体作用发挥不足。

当然，造成民众意识树立缓慢与习惯难以养成的原因也是错综复杂。有研究显示，影响居民垃圾分类行为意向的因素包括道德约束、政策法规、环保意识、环境知识、宣传导向等诸多方面；而从居民自身角度看，没有太多时间和精力、占用过多的家里空间、对垃圾分类认识不到位、重视程度不够等，都是阻碍他们积极参与并持之以恒的"拦路虎"。

不过，倘若站在经济学的视角来审视这一问题，我们还可以探索出一些有意思的新结论。

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深入分析之前，先来问个问题： 如果一个群体有着共同的利益，那么他们一定会为实现这个利益而共同努力吗？

问题有点晦涩？那我们不妨用例子来诠释：比如，住在同一座楼里的邻居看到走廊灯坏了，会一起凑钱把灯修好；持有同一家公司股票的人，会齐心协力扶持该股票的价格；所有消费者会组织起来同售卖伪劣产品的商家作斗争；全世界无产者会联合起来反对资本家的剥削……这些情景，在现实中一定会发生吗？

答案是，很难。

这就涉及一个经济学概念---- 集体行动的困境 。这个词语最早出自著名经济学家曼瑟尔*奥尔森的代表作《集体行动的逻辑》一书中。

在《集体行动的逻辑》出版之前，对于本节开头的那个问题，学界通常都默认答案是肯定的，即一个具有共同利益的群体，必然会为实现这个共同利益采取集体行动。然而，奥尔森在深入研究后发现，这个貌似合理的假设并不能很好地解释和预测集体行动的结果，许多合乎集体利益的集体行动并没有如期发生，反倒是个人自发的自利行为会对整个集体带来不利甚至是有害的影响

哪怕是所有人都知道，如果大家能够达成合作，人人都会从中获益，但在缺乏协作和可信的相互承诺的情况下，每一个人都会选择背叛对方，进而导致理想的结果难以实现。

这便是 "集体行动的困境"，之所以会如此，是因为群体收益的公共特性。具体来说，如果一个人的活动能够增进他所在群体的利益，那么在他个人所付出的成本与整个群体获得的收益是等价的条件下，他只能获得集体所获收益中的一个极小份额，而其他成员无论是否付出了成本，都能均等地分享群体所获收益。与此同时，群体的规模越大，分享利益的人就越多，实际付出成本的人获益份额也就越小。这就决定了群体中每个成员都有"搭便车"及坐享其成的行为倾向，自然也就不会为增进群体的共同利益而采取行动。

"滥竽充数"的南郭先生就是典型案例：虽然不会吹竽，却照样混入了宫廷乐队之中；虽然他并没有参加乐队合奏这个集体行动，但仍然可以分享到君王的奖赏。

回到垃圾分类这件事上来，不难发现，居民在进行垃圾分类过程中，同样也面临着集体行动的困境。 虽然有不少居民与二次分拣员都会认真积极地执行，并付出大量的时间和精力，但更多的人却为了自己省事而不愿主动进行垃圾的分类投放，只是简单地把希望寄托在别人身上，并期待分享社会福利改善的成果。久而久之，有效的集体行动就难以形成，致使每一次垃圾分类行动都是"雷声大雨点小"，无法真正落地。

这正是限制我国垃圾分类的最大阻力。

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其实不仅我国，集体行动的困境在任何一个地方都客观存在。但日本和德国的实践表明，这种困境并非"绝症"，完全可以通过一系列措施来有效克服。

结合已有研究，主要有两种路径可供参考：

其一，第三方的强制执行。

按照英国社会学家托马斯*霍布斯的观点，要想维持社会内部和平与进行外部防御，唯一的道路是 " 把大家所有的权力和力量付托给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意志化为一个意志的多人组成的集体……大家都把自己的意志服从于他的意志，把自己的判断服从于他的判断"，而这也是第三方强制执行的理论根基。

对此，我们可以理解为 由政府公共权力来对公众行为进行强制性管理 。于垃圾分类而言，虽然居民自发地执行是最理想的结果，但由于集体行动困境的存在，使得政府部门的强制推行极为必要，具体方式则是制定相关法律法规与政策措施，并严格执行。

放眼那些垃圾治理成就显著的国家和地区，政策法律的强制力在居民意识的建立与习惯的养成上起到了极其重要的作用。例如，日本为了推行垃圾分类，制定了许多堪称"苛刻"的法律条文，而日本居民在长期的法律约束和宣传引导影响下才有所成效；再如台北，先后出台了"垃圾不落地"与"强制分类"政策，不仅垃圾费要随袋征收，还强制要求那些错过垃圾投放时间的居民，自己将易腐烂的垃圾存储在冰箱里，等待下一次投放。

其二，选择性激励。

奥尔森认为，选择性的激励会驱使潜在集体中的理性个体采取有利于集团的行动，而这些选择性的激励"既可以是消极的，也可以是积极的，既可以通过惩罚那些没有承担集团行动成本的人来进行强制，也可以通过奖励那些为集体利益而出力的人来进行诱导。"这种理念在垃圾分类过程中也是适用的。

在"消极的激励"上，典型例证便是法律法规中提到的对于不遵守分类的行为进行处罚。例如，日本《废弃物处理法》规定，乱丢弃废弃物者将被处以５年以下有期徒刑，并处罚金1000万日元；如乱丢弃废弃物者为企业或社团法人，将重罚３亿日元；还要求公民对乱丢弃废弃物者进行举报，等等。

相比之下，我国"消极激励"的法律规定和惩罚力度都稍显不足，特别是垃圾分类试点城市的处罚措施大多都是不了了之，这就难以对居民形成有效的约束和激励。不过从现实角度出发，过分的负面激励容易引起居民的对立情绪，同时在相关的教育指导尚未普及之时，"消极激励"的推行也难以服众。所以，这种负面激励的收效不乐观也是意料之中。

至于"积极的激励"，典型做法是依靠资金的投入补贴，比如饮料瓶押金返还等措施，这类方式通常会在垃圾分类初期备受欢迎。此外，我国一些城市在推行垃圾分类过程中，还充分结合互联网新兴技术做出了不少的创新，如上海的"绿色账户"、北京的垃圾智慧分类模式等等，而居民可以用垃圾分类所获的积分去兑换购物卡、手机充值卡等奖励。

然而，这种正向的激励方式同样面临着不少问题，比如一旦补贴力度下降，居民行为的可持续性就会受到挑战，而那些对新技术新事物不太敏感的老年人，很可能对这种正向激励无动于衷。

所以，在选择运用"消极的"或是"积极的"激励之前，应完善激励的前提条件，如全面的教育指导、完善的基础设施等等，在此基础上权衡出合理的激励措施与奖惩力度，就像奥尔森所说：

" 价值较小的制裁或奖励不足以动员一个潜在集团"。

除了第三方强制执行与选择性激励外，充分发挥各种自主组织的积极作用也是破解"集体行动困境"的一种方法。在垃圾分类先进国家和地区，除了政府的强制推行外，这类组织功不可没。例如，在德国，包装协会、汽车工业联合会、纺织服装工业联合会等多个行业协会或商会组织，都在城市生活垃圾分类的落实过程中贡献了自己的力量；而在台北，环保志愿者与环保团体在垃圾分类回收的舆论宣传、监督监管上，立下了汗马功劳。

上述种种，都值得我们学习借鉴。

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眼下，我国正在经历新一轮垃圾分类运动，但这次，不同以往。

相信上海人最有感触。

7月1日，《上海市生活垃圾管理条例》正式开始实施，这一条例被称为"史上最严垃圾分类措施"，个人或单位未按规定分类投放垃圾的，都将面临处罚。其中，个人最高会被罚款200元；运输企业"混装混运"行为逾期不改正的，最高会被罚款5万元；生活垃圾末端处置企业未落实分类处理且逾期不改正的，最高会被罚款50万元，情节严重的将被吊销生活垃圾经营服务许可证。

"第三方的强制执行"已正式上线，未来很可能还会向北京及其他城市推广。或许，我们距离冲破"集体行动困境"的日子已经不远了。

这是我国正式开展垃圾分类的第20个年头。 顺便提一句，垃圾分类见成效，日本用了27年，德国用了40年，而我国经济发展与社会进步的很多方面，进度都要快于发达国家。

希望若干年后再回首，我们不要仍然只是"多了几个垃圾桶"而已。

【钛媒体作者介绍：付一夫，苏宁金融研究院消费金融研究中心主任助理、高级研究员】

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