英國食品標準局│食安簡史6：新手培訓中心

食品安全近年引發許多焦慮，臺灣的食安政策究竟該如何制訂，才能讓大家吃得安心放心呢？本系列以歐盟、英國、美國、加拿大、中國等國為例，整理歸納系列文章，邀請大家破關點技，點好點滿成為食安鬥士。

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英國食品標準局能自行公佈科學建議，完全不需要高層批准！此權力在陳舊的官僚系統裡是非常罕見的，少見的獨立性也提升了民眾對食品標準局的信賴。

英國現代食品安全體制－從政黨輪替開始講起

英國現代的食安制度可追溯到 1990 年的食品安全法 (The Food Safety Act 1990) ，在歷經沙門氏菌汙染雞蛋的事件後，以柴契爾夫人為首的保守黨政府在 1990 年推出食品安全法，此法統整了過去數十年來關於食品的多項規定：標籤、責任歸屬和進出口等。

此法內容包羅萬象，而該法將食品的責任做了明確的歸屬，法條中提出「 賣家需對產品負責 」的概念，意即零售商必須為自己的商品負責，商家必須採取「 合理的措施 」確認食品是安全的1。因此零售商為了確保上游原料的品質，便 不再以最低價格作為交易的考量 ，轉向要求供應商提供認證，證明原料的安全、合法。這種風氣上的改變，讓誠信的供應商能在市場上具備 更強的競爭力 ，產業天平朝著「優質 自主管理 」的方向偏移。

但法令公布之初，在野的工黨便抨擊保護消費者安全的農、漁業食品部無法勝任此重責大任，原因在於該部門同時身兼農業經濟的發展，兩者 利益衝突之下，無法有效地做出合理的政策 2。應該要在沒有政治、利益團體的干擾之下，設置獨立的食安風險評估組織。

但此建議沒有受到重視，科學意見持續被政治力量打壓，數年後工黨的預言成真，狂牛症引爆大恐慌，英國保守黨在1997年大敗，黯然交出政權。

在爆發狂牛症的翌年，英國於1997年大選的結果，執政的保守黨大敗，國會席次大幅地削弱淪為在野黨。圖／wikipedia

英國的半獨立科學風險評估機構－英國食品標準局

食安事件除了導致政黨輪替外，被視為罪魁禍首的農、漁業食品部也受到被裁撤的命運，而食品安全的工作被獨立出來，歸屬於 2000 年成立的英國食品標準局 (UK Food Standards Agency, FSA) 。食品標準局透過衛生大臣 直接向議會負責 ，組織唯一的使命就是強化食品安全、維護人民的公共利益，因此僅管仍為官方機構，在設立的精神上就和其他政府機關有了不同3。

英國的食安管理系統由不同的機構，透過食品標準局形成類似歐盟食品安全局的網絡。英國食品標準局上層為中央政府和歐洲食品安全局，下轄英國的地方衛生單位。而食品標準局內部 核心組織為「科學風險評估處」 ，由 120 名科學家組成，進行風險評估、風險溝通的工作。而為了兼顧消費者和食品鏈上的各產業的意見，食品標準署也設有消費者顧問小組和利益相關者論壇等，以全面性地考量各方的意見3。

英國食品標準局簡要體制圖3, 5。圖／作者繪圖

英國食品標準局的獨特之處

雖然食品標準局對於地方衛生機關有督導、裁罰之權4。但也許是因為英國國情之故，食品標準局通常以合作代替威嚇，透過教育訓練和協商，以拉近中央單位、地方機構和廠商間的距離，以達到政策的貫徹力3。而英國食品標準局更因為有了下列特性，才能夠避免當年的農、漁業食品部的缺陷而有了今日的成功：

• 【尊重消費者】 ：由於在 食品市場裡，消費者處於資訊不對稱的弱勢方 ，因此英國政府很早就將「 消費者至上 」的觀點入法（1987年消費者保護法、1990年食品安全法），而食品標準局的精神中，也強調消費者的權益。因此在食品標準局的體制裡，設置有「消費者委員會 (Consumer Committee) 」，在主要的消費者團體中選出代表，長駐於食品標準局，替消費者發聲3。並且改善舉報機制，利於消費者或商家逕行舉報，以彌補政府稽核人力不足的先天缺點3。同時食品標準局每年會進行一次的消費者普查，以了解英國國民的飲食習慣、熱門議題等，以確保食品標準局能夠永遠貼近民眾5。
• 【獨立、透明】 ：英國食品標準局雖然仍是政府機構，但具有特殊的獨立性，以避免政治、商業和官僚體系的阻礙。 食品標準局直接向議會負責 ，不隸屬於任何政府部門5，並且為了避免官僚、政治力量的干擾， 英國食品標準局能夠自行發佈科學報告或健康建議，無需高層批准。 這在官僚體制沉重的國家裡，是極為罕見的特權4。並且為了強化民眾的信賴，食品標準局 在網路上公開所有的風險評估報告 （機密性除外）6，甚至於在網路上公布未來的會議流程7；會後紀錄，並詳細地列出每名與會者的發言8。高度的透明性大幅地提高民眾的信賴感，同時也可做為我國的模範之一。
• 【降低廠商學習成本】 ：英國政府在進行任何 新的政令時，都會出版「企業指南」 ，以降低廠商的學習門檻，如：「1990食品安全法遵守指南 (Food Safety Act 1990: a guide for your business)」9和「食品過敏源標籤法規指南 (Food allergen labelling and information requirements technical guidance) 」10。同時食品標準局也為了資源較匱乏的中小企業提供輔導和建議，以強化政策的貫徹度11。

英國食品標準局會在facebook上發布既有趣又貼近生活的訊息。圖／Food Stamdards Agency

英國食品標準局的未來？

英國食品標準局在兩年的總結中認為，食品標準局能夠成功地在民眾心中塑造出「消費者優先」的形象，其原因就在於「獨立性」，食品標準局能自行公布健康建議和科學報告，加上完全透明的會議紀錄，勇於讓全民公審，這種精神和作法在以往陳舊的官僚體系裡是無法做到的！也因此能夠獲得民眾的信賴。

但食品標準局也提出數點自我檢討，首先是 領導食品標準局的高級職員仍有政府官員身份 ，並且食品標準局在 組織上仍隸屬於政府體系 ，此兩個缺陷有可能會在決策時出現投鼠忌器的顧慮，如何改善這些問題，將是英國食品標準局未來的努力方向之一4。

而我們看完英國後，回頭檢視台灣的食安管理，食藥署和農委會皆將「政策制定」和「風險評估」同時掌握在手上，儘管我國並非以農產出口為主力的國家，但如果發生了如同狂牛病時的衝突，也就是「產業經濟」和「國人健康」無法兼得的情況時，農委會和食藥署會選擇哪一方呢？此篇文章並非以介紹他國制度指責我國制度不佳，而是在台灣的現況裡，已有報告指出國人漸不相信政府之資訊，我國政府可能要考量支持第三方組織（如：國家衛生研究院），分擔風險評估、溝通之責任，以提高國民對政策的信心，以避免未來台灣政府陷入「塔西佗陷阱」之困境註1。

「塔西佗陷阱」：當公權力失去公信力時，無論發表什麼言論、無論做什麼事，社會都會被認為說假話、做壞事。圖／pixabay

註解

1. 「塔西佗陷阱」一詞指當公權力失去公信力時，無論發表什麼言論、無論做什麼事，社會都會被認為說假話、做壞事。

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參考資料

1. Jill E. Hobbs, Andrew Fearne, John Spriggs (2002) Incentive structures for food safety and quality assurance: an international comparison, Food Control , 13, 77-81
2. 魏秀春 (2011) 英國食品安全立法研究述評, 井岡山大學學報, 32, 122-130
3. 劉亞平 (2013) 英國現代監管國家的建構：以食品安全為例。華中師範大學學報（人文社會科学版）。第52期。7-16頁
4. 邱錦添,李根永 (2014) 食品安全衛生管理法之理論與實務。元照出版。中華民國
5. 蘇立 (2010) 英國食品安全立法體系及其啟示。理論探索。第2期。142-144頁
6. Klaus Jürgen Henning; Stefanie Freyberg; Susann Stehfest; Susanne Kaus; Gaby-Fleur Böl (2014) 2014年歐盟食品安全年鑑第三次更新和修訂版。聯邦風險評估研究所 (BfR) (www.bfr.bund.de)，德國柏林
7. ACAF meetings。英國食品標準局官方網頁。
8. ACAF minutes: 8 February 2005。英國食品標準局官方網頁。
9. Food Safety Act 1990: a guide for your business。英國食品標準局官方網頁。
10. Allergy and intolerance: guidance for businesses。英國食品標準局官方網頁。
11. SME food allergen labelling guidance published。英國食品標準局官方網頁。

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