美國政府的食安管理體制│食安簡史11：二轉培訓中心

食品安全近年引發許多焦慮，臺灣的食安政策究竟該如何制訂，才能讓大家吃得安心放心呢？本系列以歐盟、英國、美國、加拿大、中國等國為例，整理歸納系列文章，邀請大家破關點技，點好點滿成為食安鬥士。

• 前一篇請見：美國食品安全現代化法案│食安簡史10：二轉培訓中心

與眾不同的多元監管

綜觀各國的食安管理演變，英國、加拿大和中國的政府漸漸地把多元監管改制成單一機構監管的形式：英國食品標準局、加拿大食品檢驗局、中國的国家食品药品监督管理总局。

而美國呈現自成一格的「多元監管」，卻和過往中國以生產、包裝、銷售等食品階段分責的方式不同。 美國的多元監管是以食品的種類做權責的區分 （台灣的多元監管方式以「生產階段」為分類，簡言之，還在農田、牧場裡的歸屬於農委會，離開農、牧場後，屬於食品藥物管理署的管轄）。

美國管理食品安全的單位主要有兩個，美國 農業部的食品安全檢驗局 ( Food Safety and Inspection Service, FSIS) 管理肉、禽和不帶殼的蛋製品 ；而美國 衛生與公眾服務部的食品藥物管理局 (Food and Drug Administration, FDA) 則負責剩下的所有食品 ，還包含了瓶裝水和酒精低於 7% 的飲料1。

魚類、帶殼蛋等食品，在美國屬於食品藥物管理局的業務；牛、雞肉等食品，屬於美國農業部的管轄。圖／ Max Pixal、Pexels、Wikimedia、Pexels

為人稱道的美國食安管理

美國食品安全管理自 1906 年以來，已經制訂了三十幾部法典，而美國食安管理之前瞻性，亦為人所稱道。但政府管理之效果，並非單以嚴刑峻罰、國力強盛即可決定一切，以許多研究者的觀點來看，美國食安管理之所以站在全球前瞻地位的原因有：

一、鼓勵公民參與，立法透明公開

美國的政治活動十分盛行、公開，各種 公民團體都能就自身的觀點對兩黨進行遊說 ，僅管此形式可能會淪為利益團體角力的戰場，但這仍然是一種公開的操作。而美國建國數百年，已將民主的意念深植於社會的各處。在食安管理法規制定的過程中，各項草案均可在網路上取得。 法規起草單位也經常會召開公聽會，任何團體和個人皆可參與並發表意見 ，務必取得各領域的看法，並在其中取得有意義的建議、盡力達成一致。同時 民眾也能在網路上針對草案發表意見和疑問，法規起草單位有義務，且必須要一一作答 2,3。

論公民參與政策和法令制定的程度，台灣仍有很長的路要走，從今年的許厝遷校、彰化強制台化停廠徵地等案件來看4,5，台灣的民眾和政府仍不習慣公民參與政策制定。而雖然自 2017 年起，各部會修改新增法規需在Join平台上公告60天，希望能達到更好的與民溝通6，但就目前為止，公務員和民眾似乎還不熟悉線上的良好溝通，此點只能期待台灣社會進步，官、民兩方逐漸學會討論對話的時候。

而根據前美國 FDA 副局長：大衛·艾奇森 (David Acheson) 的看法，食品廠商為維護商譽，作風幾乎都非常低調，很害怕被媒體斷章取義而不願對外溝通，但卻因此失去了和消費者溝通、教育的機會。

大衛·艾奇森認為廠商、政府、媒體、消費者之間需要保持 良好的溝通，讓大眾了解食品業的困難性與複雜性 。並在新產品、新科技出現時，適時地透過媒體傳播正確的知識，可以減少日後的風險溝通障礙。唯有 持續地教導正確的科普知識並且將資訊透明公開，在萬一發生食安事件時，才不會爆發無限擴大的輿論，也能避免名嘴和偽科學的攻擊 7。

美國食安管理執法機構。圖／作者繪圖。

二、科學研究基礎，自主風險管理

美國是最早將危害分析重要管制點 (Hazard Analysis and Critical Control Points, HACCP) 運用在食安管理上的國家。HACCP 的概念最早是應用在太空任務的食品裡8，其想法是研究食品鏈的每個環節，並 針對最容易出錯的關鍵點進行管控 1。

在 1990 年代初期，越來越多的科學證據顯示肉類中的微生物滋長對公眾健康造成了潛在的威脅，因此 FSIS 在 1995 年引入了 HACCP 的概念，公布相關管理的草案，1996 年正式定案，所有的屠宰場和加工廠都需要自行制定 HACCP 的食品安全規範，並且強調這是企業的責任1。

而 FSIS 也並非單由政府機關自行規劃、撰寫HACCP，而是 由企業和協會負責開發適用的 HACCP 、生產、管理和培訓計劃，政府再提供必要的指引 和協助資源較匱乏的廠商2。FSIS 也派員全天候進行駐廠待命，協助廠商品管食品鏈上的每個環節1。

引入 HACCP 後的成效可從出血性大腸桿菌 ( Escherichia coli O157:H7) 在美國中毒的案例數量變化看出效果。FSIS 在 1994 年開始要求肉品加工廠針對出血性大腸桿菌可能汙染牛絞肉的食品鏈進行 HACCP 分析、管控。而調查結果發現，2004 年出血性大腸桿菌中毒的案例數，相較於 2000 年時減少了 80%，顯見 HACCP 發揮了極大的功效。

大腸桿菌O157菌種的電子顯微鏡照片。圖／Pixnio

美國境內1996~2010年感染的變化趨勢，橘色為大腸桿菌O157，藍色為沙門氏菌。圖／wikimedia

三、民間持續進步，由下而上革新

美國政府非常尊重，甚至於鼓勵企業所創的「企業標準」，如果此標準在市場競爭之下，獲得公眾認可，甚至於可以得到政府的認同，明確地引援到法律之中。而這種「由下而上」的革新，在演變快速的食安領域裡佔有極大的優勢。因為食品科技發展瞬息萬變，公務員所制定的規範絕對追不上現實的變化， 只有站在前線的企業才能了解食品科技的最新變化 ，再者將受到市場認可的標準轉為國家標準， 可有效地降低多數企業的進入障礙 2。

四、積極接軌國際，宣揚食安理念

由於美國的農產品進出口的數值日漸成長，加上跨國的食品鏈也越來越普遍，因此負責進行動植物檢疫資訊交換的美國食品安全檢驗與動植物防疫檢疫 (Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS) 資訊中心，設立於農業部的海外農業局之中。

SPS 資訊中心除了會向世界貿易組織 (WTO) 提報美國的｢食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施」，更會將世界上最新的食安檢驗和動植物防疫的資訊，回傳給美國相關的部門，以確保國內的資訊和國際同步、同軌。而為了食品鏈上的跨國夥伴也能符合美國的規範，美國農業部和 FDA 也會在重大貿易國裡派駐人員， 說明美國的規定並實地考察該國的情況，以確保貿易的穩定和食品安全 2。

簡要觀察美國食安管理制度的設計精神，其中不乏台灣效法的部份，包括「鼓勵公民參與」、「科學風險管理」等， 我國政府單位仍有相當重的封閉官僚色彩，也不擅長與民溝通，因此我國國人漸漸地不相信政府，這對於政府和民眾都是極大的危機 ，在政府文化無法一夕驟改的現實下，也許政府應該和食安領域的意見領袖、利害關係人合作，如：Lin Bay好油、食力、國家衛生研究院、消費者保護會……等，借助他們的專業能力，漸漸地扭轉民眾對於政府的信心。

下一篇請見：互踢皮球的美國食安管理│食安簡史12：培訓中心的秘辛

參考資料

1. 陳雅琴 (2006) 美國食品安全的制度體系與法令規定。行政院農業委員會
2. 李婷、刘武兵 (2014) 美国食品安全管理做法及启示。世界农业
3. 林麗芳 (2010) 美國食品安全管理機制分析。行政院農業委員會
4. 蔡中岳 (2016) 溝通粗糙的正確決策，許厝分校遷不遷？鳴人堂
5. 呂國禎 (2016) 看懂台化關廠背後的徵地爭議。天下
6. 強化政策溝通 唐鳳：延長法規公告期。自由時報
7. 台灣食安法規總在補破網 美國FDA前副局長告訴你：預防勝於應變。食力
8. Happy 50th Birthday to HACCP: Retrospective and Prospective. Food Safety Magazine

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