互踢皮球的美國食安管理│食安簡史12：培訓中心的秘辛

食品安全近年引發許多焦慮，臺灣的食安政策究竟該如何制訂，才能讓大家吃得安心放心呢？本系列以歐盟、英國、美國、加拿大、中國等國為例，整理歸納系列文章，邀請大家破關點技，點好點滿成為食安鬥士。

• 前一篇請見：美國政府的食安管理體制│食安簡史11：二轉培訓中心

美國的食安管理：碎片化的多元組織

沒有哪個國家的管理方式是 100% 完美的。

美國食品安全雖然為國際所稱道，但長期以來，仍有許多困境有待改善。首先是 多元食安管理組織設計所造成的「碎片化」 ，美國幅員遼闊，人口龐大，除聯邦外又細分為各州。由於執行單位眾多，令出多門，亦有職權重合、資源浪費和缺乏協調的問題。

而在聯邦等級的衛生與公眾服務部的食品藥物管理局 (FDA) 和農業部的食品安全檢驗局 (FSIS) 兩者之間，也有 預算和人力分配不均的問題 。大部份的食安預算和人力都集中在 FSIS 裡，但預算、人力較少的 FDA 卻負擔了美國 80% 左右的食品安全。

加上現代食品的複雜度越來越高，使得當年 依「食物品項」做為多元監管的美國制度，也越來越無法適應現代食品科技的變化 ，如下表：美國農業部管理養雞場，但 FDA 卻管理雞飼料；而海鮮歸屬 FDA 管轄，但淡水鯰魚卻又隸屬農業部的管理。可見在食品越來越複雜的未來，美國的區分制度將會受到更多的挑戰。

美國農業部和FDA的職權分別2。表／作者提供

因此除了推動《美國食品安全現代化法案-Food Safety Modernization Act, FSMA》之外，美國也有人認為應該要成立單一的食品安全局 (Food Safety Administration) 和成立跨州、聯邦的食品安全領導委員會 (Food Safety Leadership Council) ……等，來解決組織設計碎片化的問題1。可以發現，在層層體制的管理架構裡，不論是美國或是台灣，都有機構間互相 ~~踢皮球~~ 溝通協調的問題存在。

而《美國食品安全現代化法案》在 2011 年的簽署，或多或少地補強了一些既有的問題。首先是 該法案擴張了 FDA 的權力 ，讓 FDA 能從 食品源頭 監管產品，更能在懷疑食物有危害時就執行回收。同時也賦予了 FDA 將美國的食安管理精神傳遞給商業貿易夥伴的任務，讓跨國的食品鏈更安全。

而《美國食品安全現代化法案》也 保障了員工舉報的權益 ，此點非常重要，由於第一線員工才能發現最細微的線索，而許多食品詐欺的罪行也得要仰賴員工的舉報，因此保障員工的工作權，就是保障美國民眾食品的安全3。

但話又說回來，沒有任何一條法案是完美的。

《美國食品安全現代化法案》背後的問題

雖然我一直陳述《美國食品安全現代化法案》所帶來的好處，但事實上該法案也暴露出了一些根本上的問題。首先《美國食品安全現代化法案》雖提升了 FDA 的權力，但事實上美國掌管食安的尚有農業部的 FSIS 和美國國家環境保護局 (Environmental Protection Agency, EPA) ……等單位，也就是此法案 僅加強了 FDA 的權力和責任，但卻未顧及其他的主責單位 3。

僅管《美國食品安全現代化法案》提高了 FDA 的權力，但卻 沒有相對應的經費支持 。據估計，執行此的前五年需花費 14 億美金，但 FDA 在 2014 年的總預算僅有 1.4 億美金，顯示 FDA 預算明顯不足。如何籌措經費來彌補缺口？未來肯定也會是美國政府一個相當頭痛的問題2。

再者，雖然法案加強了企業對食品的責任，但也提高了監督、控管等成本。據我國行政院農業委員會的資訊認為， 小型農場需將收入的一半進行投資 ，才符合規定，而新創的農場企業可能更沒有資本去添購相關的機具和人力。因此現代化法案反而成了農業新創者巨大的障礙4。

除了上述所提及的經費嚴重不足的問題外，此法也希望 FDA 能每年 加倍國外食品工廠查驗的數量 ，但 FDA 的人力是否能夠勝任日漸繁重的査廠工作，恐怕是非常令人質疑的 。同時由於跨國食品鏈越來越複雜，外國的管控品質不一的情況下（如：中國三聚氰胺毒奶粉、英國馬肉假冒高價牛肉、德國受汙染豆芽菜等），法案雖也針對國外食品進口有了更嚴格的査廠和規範。但現實的執行層面上卻有諸多明顯的阻礙！

而 外國的文化、語言等鴻溝對 FDA 而言也是難以跨越 ，在過去的記錄上就曾出現 FDA 的人員誤讀中國食品工廠的名稱，因此前往了錯誤的工廠，也錯失了追溯時效；也曾發生過海外的主管機關包庇違法廠商，通風報信後讓 FDA 撲空的事情。

語言和文化的隔閡，讓 FDA 查廠的成效大打折扣。圖／wikipedia

第三方認證？美國食安法新轉機？

現代科技發展迅速，新興的食品越來越多（如：基因改質、奈米科技等），對 FDA 的查廠人員來說，人力的缺乏、文化的差距，以及新知識的變動也將是美國政府的巨大考驗2。

而《美國食品安全現代化法案》雖然也規劃了第三方認證等原則，期許第三方組織的加入來降低 FDA 的負擔，同時提高査廠的能力。但 對第三方組織而言，可能會受到當地政府和食品企業的壓力和關說 ，甚至賄賂等地下活動都是可預期的行為2。外國和美國間文化的落差，在《美國食品安全現代化法案》的推動上，將是一個難以消彌的障礙。

下一篇請見：擺脫官僚：加拿大食品檢驗局│食安簡史13：三轉培訓中心

參考資料

1. 林麗芳 (2010) 美國食品安全管理機制分析。行政院農業委員會
2. 林勤富 (2015) 美國食品安全現代化法進口食品管制度設計研究。國立清華大學法律研究所
3. 周超 (2012) 美国食品安全现代法案对我国食品安全监管的启示。湖南社会科学
4. 廖鴻仁 (2015) 美國食品安全現代化法執行法規推動現況。行政院農業委員會

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