美国政治如何在 19 世纪陷入难局，最终为何转型成功？

《国会政体：美国政治研究》

内容简介

《国会政体》详细介绍了美国联邦制的中枢神经系统——国会的独特属性和真实运作图景，包括其区别于其他代议制机构的组织架构、复杂的活动规则，以及与行政机关的实际关系。美国宪法设计了复杂精巧的制衡机制，不过是一种书面理论，现实中的美国联邦制度由国会主导，而国会权力又分散于各个常设委员会手中。这个“国会政体”议事规则复杂，权力分散，职责不清，领袖缺位，与宪法理想相去甚远。威尔逊在书中对美国众议院、参议院与行政机关进行逐个检讨，为了克服美国联邦制度这一根本缺陷，他认为应当建立一个途径简单、权力单一完整、责任清晰的简明政体，从而更加接近 1787 年宪法所试图实现的政治理想。

作者简介

伍德罗·威尔逊，美国著名学者型政治家，第二十八任总统。先后担任普林斯顿大学校长、新泽西州州长， 1913 — 1921 年任美国总统。本书是他获得约翰•霍普金斯大学哲学博士学位的论文。

译者简介

黄泽萱，法学博士，中山大学法学院副研究员，美国加州大学伯克利分校富布莱特访问学者，主持国家社科基金等项目多个，在法学核心期刊发表论文多篇。

书籍摘录

第二章 众议院（节选）

国会就像一幅巨型画像，当中挤满了同等地位的显贵政要，布满了详尽突出的各种细节，很难仅凭匆忙一瞥，或采用单一视角就能够获得令人满意而具有鉴赏力的理解。它复杂的形式和多样的结构让人眼花缭乱，掩盖了表面结构背后的制度。它太过复杂，以至于如果不经一番努力，不通过一个细致而系统的分析流程，是无法理解的。因此，很少有人能真正了解它，特别是对于背影多样的广大群众来说，更是欲认识而无门。如果国会有这样一些权威的领导人物，他们在外界的眼中形象鲜明，可以代表和代言国家立法机关，可以代表数量众多又受人尊敬的社会群体——这个群体的人们只会思考具体的问题，只会和具体的人打交道，无法搞懂捉摸不透的抽象化问题——那么，让这个国家的多数人遵循法治路径，而不出现严重的思想混乱，还是有可能的。我猜想，任何关注大英帝国的政策，甚至是关于选举权改革和其他严格意义上属于立法问题的政策的人，首先想起的都不是下议院，而是下议院的差使—格莱斯顿先生和他的同事们。所提的问题不是：议会会做什么？而是：格莱斯顿先生会做什么？要了解德国的法律规划，更容易和客观的方式是锁定俾斯麦沉重的眉头，而不是认为这些规划能够由德国国民议会的意志所决定，虽然事实上，国民议会的同意对于专横跋扈的总理的计划是不可或缺的。

但是，人们普遍认为，没有哪个伟大的部长或部门可以代表美国国会的意志和存在。众议院议长比其他人更接近领袖的角色，但是他的意志并不是主宰立法的一种影响重大而权威的权力，最多就是任命负责领导国会和为国会服务的委员会而已。因此，对于大众来说，把所有立法都溯源于他，并不能让人满意。他可能在发起法案方面有一些控制权，但他过于安静地坐在自己的议长位子上，而明显不是他所主持的这个机构的议员席之上，这会让一般人觉得，他不会在一项立法活动启动之时，就立刻密切关注。所有人都知道他是一个坚定而公开承认的党派人士，只要可以，他就会为他的党派的立法道路清除障碍。但好像不是所有重要的议案都源自他，或者每一项政策都出自他手。现实不是这样的。他是一个伟大的政党领袖，但作为众议院的首席官员，这一职位的不良环境阻碍了他发挥积极的领导能力。他任命众议院的领袖，但他自己却不是一名领袖。

真正的领袖是那些最重要的常设委员会的主席。更确切地说，有多少立法议题，就有多少领袖。因为有多少立法主要类别， 就有多少常设委员会。而且，在讨论每一个事务的议题时，就会有一个常设委员会的主席以专门领导人的身份指导众议院，负责监督议题所属特定类别的所有议案。就是这种多重领导人、多头领导体制，导致众议院的组织体系太过复杂，无法让不了解的人们和非专业的观察者轻松理解它的管理方式。因为常设委员会的主席并没有建立一个像行政部门那样的协作架构。他们在对各种相似和相互有益的议案进行选择时，并不需要咨询他人或获取一致意见。从来都没有一致行动的念头。每一个委员会都按照自己的方式与速度行动。在众议院这种分离的，并因此是无组织的、混乱的、随意的行动之中，很难发现统一或者条理；在委员会时不时推荐的各种议案中，也很难发现共同目标。

不仅那些从外部观察众议院的普通观察者会粗浅地认为，众议院的行动纷乱复杂，没有易于理解的规则，即使是一个内部人，想要通过众议院的公开会议来细查它的日常进展，从而了解众议院，也并非是一件容易的事情。一个新当选的议员，第一次走进这道大门，对于它的规则和习惯的了解程度还不如他的选民，往往需要极为艰难地调整他对于国会生活先入为主的观念。在他宣布就职，成为这一庞大立法机器的一部分之后，他需要适应自己所置身其中的这个陌生而又充满意外的环境。确实，与他的华盛顿工作生涯休戚相关的许多事物会常常让这个新议员感到厌恶和气馁，甚至悲痛。首先，他在地方上的声望不会跟随他来到联邦首府。很可能他所在的州的人民认识他，把他当成绝对的伙伴。但其他人并不认识他，最多把他当成这个党派或那个党派的一个追随者，或者刚从这个州或那个州上来的新人。他会发现自己的地位微不足道，身份模糊不清。但他所要循环经历的这种社会羞辱（不仅是担任国会议员才会这样，还有其他很多同样的职位），还比不上他终会发现的另一种懊恼和失望——在国会的眼中，他几乎没有任何分量或权利。当成为一个享有巨大权力和崇高特权的组织里的一名成员时，没有人希望组织中重要的规则和先例——这些规则和先例似乎是故意设置来让个体成员毫无用武之地的——会让他的行动受到压制，让他自己感到压抑。然而一个新议员会发现这些规制和先例确是如此。但这与他无关，因为那些规则和先例是因各种事务而不得不设立的，并非像表面上看起来的，是为了追求“剥夺新议员的特权”这一既定目标而设立的；但事实是他必须忍受这些规则和先例的制约，直到“传统成为他的一个舒适之物”，他才会毫无怨言地向它们屈服。

当然，并不是所有新议员都会蒙受这些恼人规矩的折磨，因为并不是每一个新议员都带着要诚实地、认真地、尽责地工作的严肃目标就任。最无所事事和自我放纵的议员有无数上手容易、使用简单的诡计和托词，可轻易上演一场堪称典范的勤勉大戏，这即使在夸夸其谈的演讲中无法取悦选民，也至少能够满足他们。但是故意追求无用性和虚假善举的国会议员很可能是少数。大部分人无疑对他们的责任具有足够敏锐的意识，对于实现这些责任具有毫不犹豫的渴望。可以理所当然地认为新议员的热情大多是猛烈而持续的。如果一开始不是猛烈的，通过与规则的摩擦也很可能会变得猛烈，因为这些人不可避免地会被国会无情的规矩对他们施加的各种限制激怒。

一般来说，新议员会作为某一特定政策派别的代表来到华盛顿。在其当选时，他可能属于自由贸易的呼吁者，或者保护主义的拥护者。当他开始履行职责时，顺理成章的第一个关注点，就是寻找直接的机会去表达他的观点，以及以最快的方式将这些观点具体化，让它们挤进国会的关注清单中。因此，当他发现既无机会也无途径时，他的失望之感必然强烈。他可以介绍他的议案，但这是他唯一可以做的，而且他只能在特定的时间，采用特定的方式才能做。对于这一点，如果他不够警觉，不懂得提前询问相关实践细节，那他很可能需要通过原始的体验才能学到。他一开始可能会轻率地行动，以为国会会遵守议会制实践的一般规则，而这些规则通过他年幼时参加的辩论俱乐部，以及后来所参加的群众会议已让他非常熟悉。在会议前期，他的议案无疑已准备充足，于是，当某一天国会手头似乎没有什么事务，得益于这一会议程序的间隙，他起身宣读它，并要求国会采纳。但他会发现自己给全体议员带来了一个艰难而危险的任务。当然会有其他人也和他一样想要争取这个机会；而接下来发生的事实会激起他的愤慨：尽管议长听到了他的发言呼唤，但连头也不转过来， 并迅速点了其他人的名字，而且是一副理所当然的样子。如果他任性地坚持呼喊“议长先生”，他也许可以吸引这位高级官员的一时注意，但结果会是被告知扰乱秩序，而且他的议案只有获得一致同意才能在这一阶段进行介绍。他会立刻不假思索、言辞激烈地大声疾呼表示反对，但接着会充满困惑与厌恶地被迫坐下。他无意识地强行按照“事务的正常秩序”行事，结果换来一记当头棒喝，还稀里糊涂不知意外是如何发生的。

让他尊重（如果不是畏惧的话）规则的这初次经历所带来的痛苦和耻辱，促使这位新议员设法（通过学习或询问）找出（如果可能的话）他的特权的属性和依据。他了解到他唯一的安全日是星期一。这一天各州会被轮流点名，轮到哪个州，该州议员就可以介绍自己的议案。因此在星期一，他向规则发起新一轮尝试，自信地认为这一次是站在安全的一方—但可能太过轻率而不幸地过于自信。如果他不假思索地以为，当他的议案被书记员提交审阅后，他有机会为这个议案多说两句，于是就开始发表他思索良久的演讲，那么当他刚一开口，就必然会像第一次那样被规则击倒。议长的小木槌会立刻专横地敲击出刺耳的响声。他会被粗暴地告知这时没有讨论环节，议案会被提交给适当的委 员会。

这确实令人沮丧。这是他在委员会政体中的第一堂课，主人的棍棒会带来疼痛。但他越早懂得常设委员会的特权和力量， 他就会越早穿过规则的迷雾，避免与它们充满荆棘的那一面接触所带来的苦痛。常设委员会的特权，既是规则的起点，也是规则的终点。众议院和参议院的行事方式，可以比喻性地（但不会不准确地）称为一个古怪的分解装置。众议院几乎是拆分成小板块来商议和立法的。因为时间关系，讨论所有议案是不可能的，因为每一板块都意味着成千上万的议题。而且，即使时间允许，一般的辩论与修订程序是否就足以将每周堆积在书记员桌上的无数议案分清良莠，也是值得怀疑的。因此，没人会做这种无用功。任务被拆分后，大部分被分配给四十七个常设委员会——它们构成了众议院的固定架构，还有一些被分配给那些因特殊和临时目的而设立的特派委员会。这些在每星期一涌入的数之不尽的议案，每一个都会被“一审二审”——仅仅是敷衍地审议，也就是浏览一下标题和负责的书记员，然后默示地让它通过第一道正式程序，目的就在于让它能够到达“交付审议”（commitment）这一适当阶段，以及不经辩论就可提交给适当的常设委员会。实际上，没有哪个议案可以绕开提交委员会这一程序，不过由委员会引入的议案，还有一些时不时因规则搁置制度（suspension of the rules）、通过三分之二投票同意而挤入的议案除外。尽管如此，一个议案的具体处置方式往往难以被轻易地、理所当然地决定。除了伟大的筹款委员会，以及同样伟大的拨款委员会，国会中还有其他常设委员会，例如银行与货币、申诉、商业、公地、邮局驿道、司法、公共财政、生产、农业、军事事务、海军事务、矿产矿业、教育劳动、专利，以及一系列涉及立法的其他分支。尽管这些委员会的名字已经精准而差异化地代表了立法主题的分支，但一个特定的议案要分配给哪个委员会，并不总是显而易见的。很多议案的主题可以恰当地被视作属于一个委员会，或者另一个委员会的管辖范围，因为没有什么清晰固定的界限可以区分各个委员会受命负责的各种业务。它们的管辖范围在很多地方相互重叠，因此一定会经常发生被审阅的议案恰好涵盖这一重叠领域的情形。涉及这种议案提交的激烈而有趣的小争论经常上演。这些积极的争夺战，使得正常安静的例行程序被竞争性的动机打乱，这些动机试图将它们的处置扭向完全不同的方向。一个“决定联合太平洋和中太平洋铁路的最高票价”的议案应该提交给哪个委员会，是商业委员会还是太平洋铁路委员会？一个“禁止邮寄特定种类的信件和传单”的议案应该给邮局驿道委员会（因为它涉及邮寄），还是应该给司法委员会（因为它要将违规的行为定为犯罪）？对于一个看似介于两个明确的委员会管辖范围之间的议案，什么才是恰当的处理方式？

题图来自：pixabay

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