中國的食品安全管理簡介│食安簡史20：四轉卡等了
食品安全近年引發許多焦慮，臺灣的食安政策究竟該如何制訂，才能讓大家吃得安心放心呢？本系列以歐盟、英國、美國、加拿大、中國等國為例，整理歸納系列文章，邀請大家破關點技，點好點滿成為食安鬥士。
- 前一篇請見：中國食安管理的困境│食安簡史19：四轉卡等了
1995～2013 中國食安演進史
近年來，中國的經濟快速地復甦，對數十億的中國人來說，終於從擔心「吃不飽」，轉向「吃得好」的境界了。而中國食安管理的機制，也從分段管理，轉向垂直整合的時代。
與歐、美的先進國家動輒百年以上的食安立法歷史不同，中國的食品安全管理啟蒙的很晚， 1995 年 頒布的《食品卫生法》可視為食安管理的第一步1。而當時中國的規劃和台灣相同，趨向依照各部會的專才，進行「 分段監管 」的管理模式。
2004 年中國國務院的文件－《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定（国发（2004）23 号）》，更確立「 分段監管為主、品種監管為輔 」的食安管理方針，依造食品產出的流程，分段切成生產、加工、包裝至銷售等，分別將權責交給農業部、國家品質監督檢驗檢疫總局、工商管理局等單位分段管理1。
中國食品藥品監督管理局的文宣。圖／wikipedia
但我們都知道，中國食安事件層出不窮，如 2004 年的廣東甲醇毒酒2,3、2006 年爆發的餵食工業染料蘇丹紅 Ⅳ 號的紅心鴨蛋2,4，都顯示出中國食安上的漏洞，而「分段監管」所導致的 空白地帶 ，或是 權責重疊、混淆 等缺點，也逐漸的暴露了出來。
2008 年中國更爆發了震驚全球的 三聚氰胺毒奶粉 事件2,5！成了全球知名的食安事件。中國因此在 2009 年頒布了《食品安全法》，試圖改善現況，法律中更設立了高階協調組織－「國務院食品安全委員會」， 作為各部會的協調組織 ，希望加上一個更高階的協調單位後（類似我國的行政院食安辦公室），就能解決各部會權責重疊，或是空白監管的問題1,2。
但 疊床架屋的政府體制不見得能收到想像中的功效 ，例如 2011 年的瀋陽市爆發了毒豆芽的事件，在處理的協調會上，工商、質檢和農業部都互相推拖，堅持此食安事件應屬於其他部門6，互踢皮球的行徑令人搖頭。因此我們可以推測，不管在中國或是台灣， 「分段監管」的食安管理，在僵化的公務體制下將難以發揮功效 。
（點圖放大）2013 年以前的中國食安管理政府組織圖。圖／作者繪圖2,5
從多元制衡到單一組織，中國食安政策大轉型
從歐美的食安制度來看，也有多元監理和單一組織兩種模式。 美國是多元制衡的代表 ，該國的管理方式 由食品的種類做為權責劃分 ，如美國衛生與公眾服務部下轄的食品藥物管理局 (Food and Drug Administration/FDA) 管理大部份的食物，而美國農業部下轄的食品安全檢驗局 (Food Safety and Inspection Service, FSIS) 管理禽、肉和不帶殼的蛋製品等7。
但 多數的西方國家則是逐漸演化成單一組織 ，針對整個食品鏈進行監管。例如歐盟的食品安全局 (European Food Safety Authority/EFSA)、英國的食品標準局 (Food Standards Agency) 和加拿大食品檢驗局 (Canadian Food Inspection Agency，CFIA) 等，都是以單一組織管理該國的食品。而不論是多元監管或是單一組織，這些先進的歐美國家食安管理組織都有相同的特點，即是： 科學管理 、 組織透明 、 公民參與 、 資源整合 和強調 全食品鏈的監管 2。
細看每個國家的政府組織發展，都有其歷史、文化的因素，相較於 1990 年代就進行組織改造的歐美國家，中國的食安政府組織改造相對晚了許多。在疊床架屋的效果不佳後，中國遂在 2013 年邁向食安單一組織 管理的時代。
2013 年中國政府發佈了《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》，此政策 緊縮、整合了所有的食安管理機構 ，僅保留了「国家食品药品监督管理总局」、「农业部」和「国家卫生和计划生育委员会（原衛生部）」三個機構，分別主責全中國的 食品安全監管 、 初級農產品 、 制訂食安標準和風險管理 。
（點圖放大）2013 年後的中國食安管理政府組織圖。圖／作者繪圖2, 5
當然，並不是換了組織架構後，事情就會自動的變好。在未來的十年裡，我們也可以趁機觀察中國的政府機構是否能夠做到歐、美的「 透明、公民參與、理性科學 」，才知道這一波的食安管理改革是否能帶著中國真正地接軌國際、邁向未來。
分段監管 vs. 垂直整合，誰比較好？
在分析了英國、歐盟、加拿大、中國和台灣的食安管理政府組織後，我發現其結構轉變都有其歷史因素，多半是重大的食安醜聞導致政府組織改造（如：狂牛症、三聚氰胺毒奶粉等）。但我認為，單純地模仿組織架構並不能夠帶來相同的效果，即使台灣完全複製歐、美食安管理架構，也不能夠保證取得一樣的效果。
我們應該要了解，國際上成功的食安管理，其重點在於 核心的精神 ，以及貫徹的決心。以英國和歐盟食安管理為例，其精神在於「 以組織透明來獲得民眾的信任感 」、「 以公民參與補足政府不足之處 」和「 以理性科學作為政策和溝通的依據 」。
英國食品標準局和歐盟食安局的成功，並非因為它們進行了某種符合真理的組織改造，而是政治人物以百年的眼光檢視食安管理，以十年的努力來確立政府、企業和人民的穩定合作關係。反觀台灣，四年一次的大選成了政策的不安定因素。因此政治人物和上位者們是否能夠跳脫既得利益者的框架、選舉的政治禁錮，以十年、百年的視野鋪陳台灣未來的食安管理，將會是突破台灣現今食安困境的最大關鍵之一！
參考資料
- 宋强、耿弘 (2012) 整体性治理-中国食品安全监管体制的新走向。贵州社会科学
- 黃輝 (2014) 我国食品安全大部制改革现状、存在问题及对策研究——以广东省为例。蘇州大學碩士學位論文
- 2004年度重大食品安全事件回顾。新浪网
- 有關在雞蛋及鴨蛋內發現有害物質的報導摘要。香港立法會秘書處
- 邱雯雯 (2010) 中國食品安全制度的發展與挑戰：以毒奶粉事件為例。南華大學國際暨大陸事務學系亞太研究所碩士論文
- 周超 (2012) 美国食品安全现代法案对我国食品安全监管的启示。湖南社会科学
- 林麗芳 (2010) 美國食品安全管理機制分析。行政院農業委員會
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