李铁：中国城市群的等级结构决定了房价走向

编者按：本文来自财经网，编辑：白志敏，36氪经授权转载

虽然与国际水平相比，我国城市群面积、人口存在优势，但GDP、人均GDP与发达国家相比仍存差距，说明我国城市群仍处于发育阶段。

由新地产财经主办，财经网、联办财经研究院联合主办的第十五届中国地产金融年会——暨首届城市发展论坛在北京盛大启幕。会上，围绕中国城市群区域发展与平衡，中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁阐述了自己的观点。

李铁在发言中表示，中国目前存在19个城市群，城市群需具备六要素：1.一定空间范围内的城市数量密集，2.城市通过不同交通手段建立互相联系、在一定时间内有通达性，3.人口密度在城市群区域内达到一定规模，4.经济发展达到一定水平后，可加强城市群内城市间合作，5.城市群内城市之间功能互补，6.城市群内中心城市和周边大中小城市和小城镇之间组合。

同时，李铁认为虽然与国际水平相比，我国城市群面积、人口存在优势，但GDP、人均GDP与发达国家相比仍存差距，说明我国城市群仍处于发育阶段。城市群是产业发展的重要载体，同时也是人口聚集地和重要的消费市场，以及科技创新的重要载体。但目前我国城市群发展水平不均衡，城市群内部城市也存在较大差异，城市群各城市行政区域间的公共服务在一定程度上是相互排斥的。

李铁认为，城市群与房地产的关系主要体现在以下几方面：随着中心城市向外辐射的距离，房地产价格递减，但是辐射范围有限；城市群公共服务差别决定了房价的差别，中心城市房地产呈现郊区化现象，而未来集体建设用地入市的改革会改变房价的格局；中心城市第三产业替代第二产业是发展趋势，工业郊区化会带动未来住房空间格局的变化，而通勤时间和成本、交通手段也决定了房地产辐射的半径；中心城市周边的中小城市和小城镇可以起到疏解房价的作用，为中低收入者提供住房，但是也需要加强城郊轨道交通的建设。

发言最后，李铁表示，城市群发展过程中，要注意解决好五个问题，首先要更多发挥市场配置资源的作用，尽量减少行政干预；其次，要注意中心城市主城区的发展；再次，要促进城市群内部大中小城市和小城镇协调发展；还有，中心城市和城市群要提高人口和产业的承载能力；最后，要加强城市群中心城市和其他城市间的交通体系建设。

以下附李铁演讲实录：

李铁：

今年地产金融年会出了一个题目，让我讲一下城市群问题。为什么讲城市群问题，还是要紧扣中央的有关精神和总书记的讲话精神，十九大报告中提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，十九届四中全会又提出了“提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”。但是关于这个问题，确实有很多不同的解读是不是发展城市群就不要发展其他的地方等。下面我就城市群问题来谈一下我个人的理解。

对城市群的认识

大家都知道，中国现在有19个城市群。那么，是不是把一些城市放在一定空间范围内，就是城市群了？很多地方都说自己城市所在的区域有城市群，也希望得到国家的政策支持。但是实际上在中国有很多似乎看起来像“城市群”，但其实和真正的城市群还有一定的差别。我们认为，在一定空间范围内人口和城市数量达到一定的规模就可以称之为城市群。一定规模是什么规模，可能既要考虑到城市的数量和规模，同时也要考虑人口的密度。现在我们还有行政主导的城市发展模式，很多地方政府认为只要被认可为城市群或是国家中心城市就可以得到国家政策的支持。其实最重要的还是要看发展的现状。真正的城市群，要通过高铁、高速公路等不同的交通手段以及通信等基础网络建立起经济联系，形成空间结构紧凑、城市功能互补、交通通达性强的城市群体。

城市群发展有六个要素：一是一定空间范围内的城市达到一定数量，也就是说在一定空间内城市密度要高；二是交通要高度发达，通过交通手段来加强城市之间相互的联系，像国外城际轨道交通就非常的发达，使得城市群内各城市之间的联系非常紧密，甚至实现了较短的通勤时间；三是在城市群区域内人口密度要达到一定规模，这是城市群的基础；四是经济发展到一定水平，可以加强城市群内城市的合作，现在我们之所以提出城市群，也是根据国际上发达国家的一些城市群发展的经验提出的，这些城市群均有很高的经济发展水平并对区域发展起到了重要的带动作用；第五，城市群内由市场配置要素资源，并在各城市间形成功能互补，中国这方面仍还有差距；第六，大中小城市和小城镇之间的协调发展。实际上世界上的城市群有不同类型，不一定都是以大城市、特大城市、超大城市为主导，很多城市群反而是以中小城市为主导。而在中国，很多人强调发展大城市、特大城市、甚至超大城市。其实在城市群发展的不同阶段，大中小城市和小城镇协调发展的格局非常重要。

谈到城市群的发展历程。在城市群发展的初始阶段，要先发展中心城市，只有城市人口的规模、要素的规模和城市数量都达到一定规模后，才可以发挥产业聚集和要素聚集的规模效应，基础设施建设和公共服务供给的投入产出效率才最高。普遍来讲，发达国家都是先发展中心城市。随着中心城市的逐步扩张，公共服务的能力越来越强，人口聚集也会加快，发展到一定阶段，服务业开始替代工业，大量工业开始外溢。随着中心城市主城区生活成本的上涨，人口也会向周边的中小城市和小城镇疏散。特别是中心城市主城区的房价高、地价高，就会自动在周边的中小城市和小城镇形成产业和居住的合理配置，就会出现工业的郊区化、居住郊区化和消费郊区化。通过中心城市的功能疏解和产业辐射，也带动了周边中小城市和小城镇的发展。我们知道，长三角、珠三角、京津冀三大城市群，以及成渝城市群，长江中游城市群等等，其实这些城市群中心城市的主城区是没有工业的。在珠三角，除了广州深圳之外，工业非常发达的东莞、佛山，工业并不在主城区，而是在周边的村镇里面，他们的主城区才100多万人。

城市群有几个中心？其实，城市既有单中心的城市群，也有多中心的城市群。我们举几个例子，第一，京津冀城市群，虽然看似是以北京和天津为中心的双中心的城市群，而石家庄未来的目标也是成为中心城市，但是实际上目前京津冀更符合单中心的特征，因为具有最大辐射影响力的是北京，而北京的辐射不是工业辐射，而是服务业辐射和消费辐射。第二，长三角，上海是长三角的龙头城市，其实早在上个世纪八十年代的时候，上海的工业就开始向江苏、浙江乃至后来向安徽辐射，带动了周边城市的发展。现在长三角是一核多中心的城市群，像苏州、无锡、南京、杭州、宁波、合肥等都是中心城市。第三，中原城市群，目前中原城市群是典型的工业化中期阶段，郑州一城独大。其实，在国外还有的城市群并没有中心城市，比如德国的法兰克福城市群，就是仅70多万人口的法兰克福市，带动了周边中小城市的发展。

我国的城市群和国际上成熟的城市群相比，差距比较大，主要体现在GDP和人均GDP上。当然，中国的城市群（除珠三角外）面积很大，长三角和京津冀面积分别达21万平方公里，而美国东北部大西洋沿岸城市群和英伦城市群面积均是约14万平方公里左右；其次，中国的城市群（除珠三角外）人口也多，长三角和京津冀人口分别是1.5亿和1.1亿，是美国东北部大西洋沿岸城市群的2倍左右。我们看GDP，长三角和京津冀的GDP分别是26899亿美元和12866亿美元，分别是美国大西洋沿岸城市群的约2/3和约1/3；在人均GDP方面，珠三角城市群人均GDP为19678美元，是美国大西洋沿岸城市群的约1/3。这说明中国的城市群仍处于发育的阶段，与发达国家有一定的差距。

再谈城市群的城市规模数量。城市群最大的特点就是城市群内的城市规模和数量。1000万人口以上的城市，京津冀、长三角均有1个，珠三角有2个。50万以下的城市，京津冀91个，长三角233个，而珠三角为74个。其实，我国的特大城市、超大城市比发达国家的要多，中国超大城市1000万人口以上的城市已有8个，美国一个都没有，欧洲也没有。而100万人口以上的城市，中国有145个，而美国才10个。但是，我国的中小城市发展与国外相比有较大的差距。镇区常住人口5万人以上的特大镇有1123个，但他们仍然是“镇”。这个跟我们国家的城市特点有关系。

正确认识城市群在我国经济社会发展中的作用

第一，城市是产业发展的重要载体，大量的工业、服务业集中在城市群。2018年京津冀、长三角、珠三角的三产增加值占比分别为61.3%、54.27%和56.3%，二产增加值占比分别是34.4%、42.75%和42.08%。分省市来看，北京的三产增加值占比达81%，天津58.6%，河北仅46%，这说明北京已经是后工业时期，天津是工业化中后期，而河北是工业化中期阶段。长三角的上海三产增加值占比约70%，江苏仅51%，浙江54%，安徽只有45%。江苏看似很发达，但整体上还是以工业化为主导的发展阶段，江苏浙江均是工业化中后期，而安徽是工业化中期阶段。珠三角的广东省也是如此，广东三产增加值占比仅54.2%，虽然深圳和广州的服务业占比相对高一些，但整体上，广东也仍然是工业化中后期的阶段。当城市群的工业、服务业发展到一定阶段，服务业将占据主导地位。

第二，人口。城市群是承载资源最多的地方，也是未来承载我国农业转移人口和外来人口最重要的载体。我们看到，京津冀外来人口1133万，主要集中在北京和天津；长三角的外来人口2236万，而珠三角的外来人口是2747万。可以说，外来人口越多的地方，经济越活跃。现在，我们的一些城市对人口的认识，往往是采取排斥的态度，不希望城市进来那么多的外来人口，说自己的承载力不够，而实施人口控制政策。正是因为都市圈是经济发达的地方，这样的地方就应该集聚外来人口。不能说，城市拥有那么多的要素和资源、有那么多的产业可以容纳更多的就业，可是却不愿意去接纳这些外来人口。

第三，城市群是我国最重要的消费市场。我们看到京东的大数据，2018年长三角、京津冀、珠三角、成渝、长江中游、中原、关中平原等七个城市群的网上消费额占全国的69.7%。而其中京津冀、珠三角、长三角等三大城市群的消费总量约占全国的一半。大量的消费都集中在城市群地区。这和我们国家的产业布局相关，为什么东北人外溢，因为东北人口偏少。这么大的消费市场，这么高的收入水平，会对我国的经济社会发展，对消费需求的拉动产生巨大的推动力。

第四，城市群是科技和创新的重要空间。我们看到现在科技相对发达的四座城市的创新产业的聚集度，互联网公司在城市间的分布，北京19.4%、深圳13%、上海11%和广州才9%，这些创新产业的发展和城市群的中心城市有很大关系。另外，从大专以上学历人口占比来看，京津冀37%，长三角35%，珠三角33%。二十一世纪是高科技时代，中国既有城市化，也有高科技，而高科技的发展空间基本上在三大城市群。

关于城市群发展的特点。

首先，我国城市群发展水平参差不齐，处于不同发展阶段。实际上我们判断，中国的19个城市群中，真正起到功能互补、联系密切、人口密度较高、产业相对集聚的是长三角、珠三角和京津冀这三大城市群。长三角、京津冀和珠三角人口占全国的比例分别是11%、8%和4.5%；GDP占全国的比例分别是19.8%、9.5%和8.9%。当然，新崛起的城市群还有成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群等。但是，我从来不认为，成都和重庆用一个圆圈起来就能算作是一个城市群。这是两个不同的空间，楞放在一个城市群里面有一点牵强附会。实际上成都周边的城市，可以构成单独的城市群，虽然规模还不是很大。以郑州为代表的中原城市群，还有以武汉为代表的长江中游城市群，是经济发展程度相对比较高的地方。其他的城市群还处于培育过程中。从几个城市的城市化率、产业结构可以看出他们所处的发展阶段是工业化中期还是工业化后期，京津冀、长三角、珠三角和成渝的服务业占比分别是61%、54% 56%、49%，城市化率分别是65.9%、71.7%、85.2%和59%。

其次，不仅仅城市群之间有比较大的差距，而且城市群内部的城市之间也有较大的差距。我们看到，京津冀城市群内部，北京的GDP最高，达30320亿元，天津次为，为18810亿元，但河北12个城市就差了好多，石家庄就仅为北京的约四分之一；成渝城市群也是如此，GDP最高的两个是重庆和成都，分别是20363亿元和15342亿元，其他城市有特别大的差距，绵阳市GDP为2303亿元，仅相当于重庆的约九分之一，成都的约六分之一。从京津冀和成渝各城市的城镇化率的比较，也能看出城市群内部城市间的发展差距。京津冀城镇化率最高的北京、天津均超了80%，最低的衡水市才52%；重庆和成都的城镇化率分别是73%和65%，而最低的广安市才41.9%。怎么发挥中心城市对外辐射作用，如何打破不平衡，我们还有很长的路要走。这也是为什么把雄安新区设在河北，而不是北京，就是想通过雄安新区的发展，带动河北的发展，这也是区域发展战略很重要的一环。

第三，中国的城市群有一个鲜明的特征，就是等级化的城市管理体制。城市群内部分为高等级城市和低等级城市。京津冀有2个直辖市、1个省会城市，10个地级市、20个县级市，还有1396个镇。可以看到，直辖市、省会城市、地级市、县级市，说明我们城市群的内部资源在中国特定等级管理体制条件下，由高等级城市通过行政主导来调动资源，完成资源要素的分配，实现了高等级中心城市的逐步扩张。为什么中国的中心城市都那么大，因为他们可以通过行政力量调动周边资源向主城区集中，用于中心城市的发展。另外，为什么中心城市主城区的房价那么高，办一个大会就会大量投资跟进，一千多亿的资金投进去了，产生了一千多亿的基础设施和公共服务，那么房价自然就上来了。可以说，中国城市群的等级管理结构也决定了城市房价的变化格局。

第四，城市群中心城市存在虹吸效应。目前除了北京、上海比较特殊，采取的是人口控制和排斥的政策之外，绝大多数城市群的中心城市还是有虹吸效应。因为这些中心城市以行政为主导调动周边中小城市的资源向中心城市集中，自然人口也会更多向大城市集聚。为什么高等级城市的房价高？因为他们把优质资源都集中在自己的城市里，由于高等级城市的公共服务水平非常好，吸引人们在这里购房，其实不仅是买房子，而且更是买这里的公共服务。由于高等级城市的公共服务好，会吸引大量人到城市里来，产业也会向这里走，因为哪怕是要建设某个新区，高等级城市也要将其纳入自己的管辖内，这样，产生的税收自然也会交到高等级城市。这种虹吸效应是我们国家的城市群最典型的特征。行政主导带来了要素分配的集中，也带来了中心城市急剧扩大的虹吸效应。

第五，中国的城市群内部是竞争关系，而不是功能互补的关系。大家说城市群应该互相协调发展，其实哪有那么容易！每个城市都是各自独立的利益主体，产业项目在哪个城市，财政税收就到哪个城市，也等于这个城市的公共服务能力更好，工资收入水平就高，基础设施也会更好，进而房价就高。中国城市群最典型的特征是竞争关系，决定了中国和国际上其他城市群的内部结构是根本不同的。中国的城市群在一定程度上并不是完全由市场配置资源的，而是等级化下的行政主导配置资源，最后也导致了城市间的利益争夺，招商引资机会的争夺。

第六，城市群各城市行政区域间的公共服务不对称，一定程度上相互排斥。我们从三甲医院数量看，北京三甲医院35个，相当于浙江省的2倍；211大学数量，北京26所，相当于江苏的2倍多，这就意味着考大学的机会不一样。这种公共服务资源是被区域垄断的，只对区域内提供，对区域外是有限提供的，也导致了改革上要面临很大的利益结构的调整，所以户籍管理制度改革落户就落不下去，不给外来人口提供同等公共服务，表象上看似乎是城市群，但是城市群内部的公共服务封闭性也导致了公共服务的排他性。

那么城市群和房地产有什么关系呢？

第一，随着中心城市向外辐射半径的增加，房地产价格递减，但是辐射半径是有限的。其实，城市群内部，千万人口城市的辐射半径大约是30－50公里，500万人口的城市的辐射半径大约是15－30公里，而300万人口的城市，其辐射主要在城市边缘地事。我们看到，核心区的房价居高不下，北京的东城和西城房价超过10万元/平方米；海淀区、朝阳区、丰台区、石景山区在15公里半径范围左右，房价约5万/平方米－9万/平方米，而50公里半径内的燕郊、固安则在2万以下。

第二，城市群的公共服务差别决定了房价的差别。我们看到京津冀地区三甲医院的分布，北京35家，天津29家，河北的城市最多的是石家庄，仅12家；人均财政支出和人均教育支出，北京是河北的3倍左右。人均财政支出、高等教育、中小学教育等都决定了这座城市的福利待遇的高低，而待遇高就决定了房价高，在北京的高考名额覆盖率很高，所以北京的学区房就很贵，就说明了公共服务差别的供给决定了房价的空间变化。

很多人关心的，要么是房价涨了，要么是房子卖不出去，确实忽视了房价和公共资源配置的关系。崇礼筹办冬奥会，未来的投入高达一千亿资金，用于改善基础设施和交通设施，那么房价能不涨么？

第三，城市群中心城市的房地产出现了郊区化进程，如果集体建设用地入市可以降低成本，改变未来房地产的格局。我们看到北京新建商品住宅成交量有九成集中在五环外。周边中小城市的房价会随着距离递减，30到50 公里之内，房价变化到一定程度可以接受。

第四，中心城市的三产已经替代二产，工业郊区化特征明显，必然会影响未来住房供给的空间格局。我们看到广州和北京的三产增加值比重超过了70%，上海接近70%，三产替代二产的趋势非常明显。二产为主导的城市群交通是以高速公路为主，而三产为主导则会带动交通格局转向以轨道交通为主。发达国家的服务业增加值占比已经达80%以上，交通格局便是以轨道交通为主。为什么广东高速公路为主的格局没有发生根本性的变化？就是因为服务业占比不够高，长三角也是如此。相对来说，北京以服务业为主导的产业特征，周边的轨道交通作用凸显，带动的人流作用更强。

从北京各区的产业结构来看，远郊区二产增加值比重比近郊区、主城区更高，主城区绝对是服务业为主导。工业郊区化的特点以及服务业占比过高形成了城市群周边的产业格局。随着城市轨道交通的变化，主要有两个因素，一是通勤时间，二是交通手段，会决定了周边城市的房价变化。

第五，中心城市周边的中小城市和小城镇可以起到疏解房价的作用，为中低收入者提供住房。在市场化格局比较好的地方，比如说珠三角，广州和佛山之间修了八条地铁线路联通，广州核心区的房价八万左右，而佛山也就是一到两万，半个小时就可以进入广州，对中低收入人口来说，在佛山买房还是比较划算的。

第六，加强轨道交通建设有利于缓解中心城市房价过高和住房供给不足的压力。现在我们的城市，轨道交通建设比发达国家的城市要滞后，东京、伦敦、纽约、巴黎的市郊铁路长度，分别是2031公里、3242公里、1632公里、1883公里，而北京才189公里，上海56公里，广州是0公里，深圳是200公里。为什么燕郊的房价涨了之后，又下跌了，或者说住房供给出现了落差，关键原因是轨道交通能不能修过去，这和地方利益有关。

第七，交通手段决定了经济的辐射范围。我们比较了不同的交通手段对应的通勤时间、通勤距离和通勤成本。比如，从深圳龙华到惠州的交通距离是90公里，虽然公交换乘的交通方式，花费成本较其他交通方式更低，但交通时间却特别长，要3个半小时，而高铁虽然实现了一小时交通圈的覆盖，但是通勤成本相对较高。再如，从广州知识城到珠江新城大约50-60公里，如果选择公交换乘，虽然费用少几块钱，但需要3小时；如果选择自驾车出行，那么时间仅1小时，但费用高达30元；如果选择地铁快线出行，费用仅比公交车多几块，但出行时间和自驾车时间接近，比公交车出行的时间要节省了很多。广佛最主要的交通模式是高铁20分钟，城轨20分钟，剩下的交通方式时间都太长。我们选择了交通的成本和时间。现在我们没有更好的手段来解决空间资源配置的问题，而通过交通手段可以弱化行政主导的作用。

对于城市群发展有哪些思路和对策？

第一，要根据经济和城镇化水平的地区差异，因地制宜确定不同发展思路。在经济发展水平和城市化水平较高的地区，重点是发展城市群，超大城市和特大城市可以发挥向外疏解功能、产业扩散和居住郊区化的作用，发挥不同规模城市间的功能互补作用，加强城市群内部城市间的联系，促进城市群内部的大中小城市和小城镇协调发展。在经济发展水平和城镇化水平相对落后的地区，处于工业化中后期，重点是培育和发展中心城市，但是更多的是要采用市场手段，通过中心城市发展辐射带动中小城市和小城镇发展。

第二，当城市群发展到服务业占据主导地位时，城市群内的交通体系要适应产业的变化。服务业越发达的城市群，越应该发展城市轨道交通，这样也会带来住房分配格局的变化，所以交通会加强人与人之间的联系，带动城市功能疏解，实现城市间的产业互补。

第三，加强中心城市对周边中小城市和小城镇的带动作用。一是强化工业产业的空间分布，二是更好发挥中心城市的带动作用，三是通过市场导向促进产业向周边中小城市和小城镇转移。更主要的是通过市场的方式、通过消费引导，市场走到哪里，基础设施跟到哪里，这是很重要的前提。

第四，要借鉴发达国家的经验，促进中小城市发展。城市群不一定都是特大城市带动，要发挥不同规模城市对产业和人口的疏解作用。虽然我们还在提中心城市的发展，其实不同地区发展的中心城市，可以是不同的发展阶段。现在一刀切的政策往往导致了政策误区，不管是什么发展阶段的地方都要发展中心城市，导致了城市化改革的相关政策不能落实，中小城市功能得不到发挥，城市发展成本过高。

第五，要强调中心城市辐射半径和城市群的关系。产业辐射圈，高铁不超过两小时、高速公路不超过三小时；城际轨道交通通勤时间则不超过一个小时，这三个有不同的引导作用。重点是轨道交通通勤时间不超过一个小时。

第六，弱化城市群各城市间的行政等级关系。怎么弱化？目前看很难，利益格局的固化很难被打破。总之，尽量弱化利用行政手段将资源集中在高等级城市。最近，撤镇设市引起了很多热议，如果我们把镇区常住人口五万以上的特大镇设立为城市，才增加1300多个；如果把镇区常住人口3万以上的特大镇也设立为城市，才增加了3000多个城市，这方面我们还有更多的发展潜力。

第七，以生活就业空间为主导，建立以人为本的城市群发展格局。一是适应工业化空间格局变化，通过城市群中心城市带动周边城市的非农就业，提高人均收入水平，带动农村发展。二是缓解中心城区房价上涨的压力，使中低收入人口可以在周边中小和小城镇买到与自己收入能力相适应的住房。三是改善交通基础设施，提高通勤效率，实现与人口生活和就业相匹配的城市群发展格局。四是改善公共服务设施空间分布，逐步实现优质资源向周边城市的辐射和带动，实际均等化。五是加强城际轨道交通建设。

最后，城市群发展中要注意解决的五个问题：第一要发挥市场的作用，市场作用要发挥，尽量减少行政干预；第二要注重中心城市主城区的发展；第三要促进城市群内部大中小城市和小城镇的协调发展；第四，要加强中心城市和城市群各城市间的交通体系建设；第五，中心城市和城市群要提高人口和产业的承载能力。城市群中心城市的核心问题是要提高人口的承载能力，要落实农业转移人口落户的政策，不能将人口都往外赶。全国有14亿人口，当城镇化率70%的时候，城镇人口才9亿，这些人口进城要进到哪里，是在中心城市的主城区，还是到周边的中小城市和小城镇？我们的城市群不能进行排斥。

城市群是未来产业发展、人口进城、推动城镇化发展的重要载体。房地产的问题和城市群的空间格局有着直接的关系。对于房价和住房供给，我们的城市群在空间上还有巨大的调节能力，但是这个作用目前没有得到有效发挥，谢谢大家。

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